中美经贸协议中的“不平等”、“平等”及合理合规性问题

华盛顿人

　　余智：中美协议的“不平等”表述中蕴含“平等”，总体上是平等协议，但其中的中国对美采购承诺，存在合理合规性问题。


　　2020年1月23日 04:29 余智 为FT中文网撰稿


　　中美第一阶段经贸协议的正式签订，无疑是2020年新年以来国际市场上的一个重大事件。国际社会与中国国内舆论对此都给予了正面评价，充分肯定其在缓解中美经贸摩擦、减轻国际市场不确定性、提振市场投资者信心、推动中国改革开放等各方面的作用。然而，也有部分民间舆论认为此协议是“不平等”协议，主要是由于协议对中方的要求明显多于对美方的要求：协议中“中国应该……”的表述达到80多处，而“美国应该……”的表述只有数处。


　　笔者认为：中美经贸协议之中，“不平等”的表述中蕴含着“平等”，从总体上来说是平等协议，但其中的中国对美采购承诺存在合理合规性问题。具体而言：中方的结构性改革承诺，虽从表面上看有“不平等”嫌疑，但由于双方承担义务对等，从实际上看是“平等”的，而且符合中方长远利益；而中方的对美采购承诺，的确有“不平等”成分，但可理解为对此前中方出口扶持措施带来的部分对美贸易顺差的一次性补偿，因而也可视为“平等”安排；然而，采购承诺存在违背市场经济与自由贸易原则的合理性问题、涉嫌违背国际经贸规则的合规性问题，在今后中美双方实现贸易政策公平后，应该避免类似的安排。


　　一、结构性改革方面的“不平等”与“平等”

　　此次中美经贸协定的最主要内容，是中方承诺进行三个方面的结构性改革,即加强知识产权保护、扩大金融市场开放、增强汇率体制透明度。这些承诺，均以“中国应该……”的形式出现，从表面上看有“不平等”的色彩，但实际并非如此。这是因为，之所以如此表述，坦率地说，是由于相对与美方而言，中方以前在这些方面做得不够理想，问题比较突出。


　　美方对中方这些问题的抱怨由来已久。美国此次对中国发起贸易战，是其长期积怨的一次总爆发。特朗普曾经放话说，不要指望可能达成的中美贸易协议在形式上是“平等”的，因为双方的起点本来就“不平等”，即中方在上述诸多方面对美国“不公平”。因此，协议中的这些“中国应该……”的规定，是为了扭转美国长期遭遇的“不公平”，使两国重新实现“公平”、“平等”。


　　同时，美方还是考虑到了中方的“面子”需求：协议在中方的很多结构改革承诺即“中国应该……”之后，加上了“美国现行措施给予与本条款规定内容同等的待遇”。这就表明美国承担的义务、给予中方的待遇，是对等的，只是其现行法律体系、具体做法已经做到了这些，不必再注明“美国应该……”；如果美方不能或未能做到这些，中方完全有正当理由要求美方做到，或者撤回自己的承诺。因此，在这些方面，双方承担的实际义务是对等的，协议从本质上来说是平等的。


　　2019年5月份，中美贸易谈判曾在最后关头破裂。中国副总理刘鹤就此接受媒体采访时曾经透露，双方的矛盾之一在于“协议文本的平衡性”。中方当时不能接受美方提出的协议文本，应该就是由于文本像现在这样，包含了很多“中方应该……”的表述,而缺乏“美国应该……”的表述。


　　对此，笔者当时曾向中国有关部门与领导人提出建议：“中方不必在原先承诺的‘结构性改革’的基础上后退，但可提议在协议文本上加入对美方的同样要求，以增加协议文本形式上的平衡性；对于其已经做到的部分，可在文本上增加‘鉴于美方已经做到……，中方承诺也会做到……’之类的提法”。此次双方达成的协议表述，与笔者的建议高度吻合，是双方谈判智慧的体现。


　　更重要的是，中方的这些结构性改革承诺，符合中国改革开放的方向，对中国经济的长期发展是有利的：加强知识产权保护，有利于增强中国企业与个人的创新动机，提高中国的创新能力；扩大金融市场开放，有利于增强市场竞争，促使中国金融机构提高竞争能力（当然中国也要防范由此带来的一些金融风险）；增加汇率体制透明度，防止为了增加出口量而进行竞争性货币贬值，可避免由此导致的本国贸易条件恶化与国民福利降低。


　　二、商品采购方面的“不平等”、“平等”与合理合规性问题


　　此次中美经贸协定的另一个重要内容，是中方承诺扩大采购美国产品，包括农产品、能源产品、工业制成品与服务产品，要在2017年基础之上增加2000亿美元以上。这个方面，完全没有对美方购买中方产品的对等要求。因此，这一规定的确有“不平等”的嫌疑。


　　但是，如果换一个角度看，我们也可以将这一采购承诺视为“平等”安排。这是由于，中方此前长期采取的出口扶持措施，如过度出口退税、出口补贴（地方政府提供）、产业补贴（造成产能过程后增加出口）、人民币对美元币值的低估等，是造成中方对美贸易巨额顺差的部分（非全部）原因，也是美方一直抱怨的中方贸易政策“不公平”之处。我们可以将此次对美采购承诺，理解为由于中方过去的出口扶持措施带来的部分对美贸易顺差的一次性补偿。从这一角度出发，这一承诺也可视为“平等”安排。而且，产品购买本身是等价交换行为，不是单方面的给予行为。


　　然而，抛开是否“平等”这一问题不谈，中国对美承诺巨额采购还存在合理性与合规性两个问题：


　　首先，合理性问题，即违背市场经济与自由贸易原则的问题。由政府承诺本应由企业决定的采购产品与数量，是典型的计划经济做法，违背市场经济与自由贸易原则。已经有专业学者指出，这是从“自由贸易”转向“管理贸易”。这种转向不符合国际贸易的正确发展方向，不太合理。


　　其次，合规性问题，即涉嫌违背国际经贸规则问题。


　　在这方面，很多人的疑问是：中国只承诺从美国采购、不承诺从其它国家采购相关商品，是否违背WTO的“最惠国待遇”原则（要求其成员国给予其它所有成员国同等贸易待遇）？WTO的“最惠国待遇”原则体现在货物贸易、服务贸易、知识产权保护等各个方面。就货物贸易而言，“最惠国待遇”原则所指的贸易待遇，是指各国对进口产品征收的关税、费用等方面的待遇，不是直接针对货物购买量。因此，对美采购承诺并不直接违背货物贸易的“最惠国待遇”原则。


　　合规性的真正隐忧，不是来自于对美采购承诺本身，而是来自于对美采购的巨额增量不可避免会带来进口来源的实际转移。中国官媒一直宣传，增加从美国的相关产品的进口，可以更好地满足国内消费者的需求。这一说法有一定道理。然而，短期内国内消费者对这些产品的消费需求总量肯定不会增加太多。因而，在供给层面，国内生产商的销售总量与进口总量也不会增加很多（两者的比率一般而言相对稳定）。那么，对美采购的巨额增加，不可避免地会导致中国减少从其它国家的相关进口（欧盟与其它一些国家已经对此提出质疑）。


　　为什么说这种进口来源的转移会涉嫌违背国际经贸规则呢？这是因为，这种转移不是依靠市场力量、而是依靠政府力量来完成的。具体而言，为了实现中国对美国的增加采购承诺，中国政府不可避免地会安排、指定国有企业多从美国而不是从其它国家购买相关产品。这明显涉嫌违背WTO《商品贸易协议》中关于国有企业参与国际贸易的规范（中国已经签署），以及中国政府于2018年下半年表态接受的“国企竞争中性”原则（尽管尚未签署相关的国际经贸协议）。这两者均要求国有企业参与国际贸易、选择贸易对象时，必须基于商业考量，并不得对不同国家的企业实行歧视性待遇。


　　基于上述合理性、合规性问题，对美采购承诺最多只能作为缓解当前中美贸易摩擦的权宜之计。在今后中国实行比较彻底的结构性改革（特别是中美第一阶段贸易协议中没有涉及的产业政策与国有企业改革），从而实现中美之间的贸易政策“公平”之后，如果中国对美国还有大量贸易顺差，那么这种顺差是“公平贸易”带来的，中国就不必再对美国承担补偿义务，不必再对美国承诺任何采购责任，从而避免上述合理性、合规性问题。


　　笔者曾在《FT中文网》的两篇评论（2018年11月23日，2019年12月18日）当中，明确主张中国应该主动进行结构性改革，而慎重承诺对美采购。在2019年5月对中国有关部门与领导人的建议中，笔者则提出：“基于我方已经做了一些承诺，且考虑到美方认为我方以前的一些‘不公平贸易政策’给其造成了逆差，为了体现我方诚意，我方可尽量执行已有承诺，不要过分拘泥于双方目标数字的差异，但声明我方今后不再承诺新的采购金额，因为贸易协议已经确保今后双方贸易是在自由、公平的基础上进行的，不能再采用计划经济做法进行贸易。”这一建议至今仍然适用。当然，其中提到的“贸易协议”，是指中方承诺或完成了比较彻底的结构性改革、实现了贸易政策公平性之后的贸易协议。


　　应该补充说明的是，中国承诺的结构性改革也应该符合国际经贸规则。上文已经提到，WTO的“最惠国待遇”原则体现不仅体现在货物贸易方面，也体现在服务贸易、知识产权保护方面。因此，中国承诺对美国开放金融市场（服务贸易）、加强对美国的知识产权保护，这些承诺对其它国家也应该适用。但这两方面，只要在执行过程中注意对其它国家一视同仁，即可避免违规，不像对美巨额采购承诺那样在执行过程中会不可避免地涉嫌违背国际经贸规则。