不穿军装的“军师”--论国家军事智库智囊的组成

夺标

李健 郭慧志／知远战略与防务研究所

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编者按

       党的十八大以来，中国国家主席习近平多次强调要加强新型智库建设、健全决策咨询制度。今年初，中办、国办出台《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。近日，十二届全国人大常委会委员、外事委员会主任委员傅莹在《人民日报》发表题为“国际战略智库期待’转型革命’”文章，直指“有的研究机构缺乏对现实外交活动的了解，跟不上决策需求；政府类研究机构经费使用限制多，大量经费只能建‘库’、无法扶‘智’；一些新兴民间智库财力雄厚，但课题针对性不足，建言通道也比较狭窄”等问题。

       针对以上问题，本专栏将重点聚焦到了国外军事和防务智库建设上。不可否认，回顾第二次世界大战结束后的美国军事战略及其演变，其军事力量的建设、壮大和使用都脱离不了巨大的智力支撑及其优势。

对美国的军事智库和防务智库来说，美军退役军官、退休情报官、政府退休官员等构成了这些智库的主力军。 CFP 资料

       纵观第二次世界大战结束以来美国的军事战略，具体内容会随着世界安全形势、军事技术的发展和国防资源的现实状况而有相应调整，但基本方针从未改变，其内核无非是争取和保持战略优势与战略控制，服从和服务于美国对外大国之间的竞争。美军主要以三种方式支撑其对外竞争战略：一是创建有利的战略态势，从安全的角度服务于美国国家安全战略；二是直接创建美国的科技竞争优势；三是为对外竞争提供战略观念和战略人才。而实际上，如果没有美国军方的需求、投入与经营，二战后美国的军事智库与防务智库能否兴旺发展还是个问号。

       美国军事或防务智库的重要价值，在于它能够提出独立、客观和科学的观点，对美国国防战略规划、军事战略制定、作战行动实施等起着不可或缺的作用，在战略评估、战争形态、军事变革、军事技术等方面发挥了重要的引导和推进作用。除大家耳熟能详的影响决策、善于传播等特征外，还有几个特点尤其值得关注。

保持思维方式的独立性

       谈及独立性，往往首先联想到的是形体上的独立性，其实并非如此。这里的独立性更强调的是思维方式的独立性。尽管美国军方直属的很多军事智库在隶属关系、经费支持、人事制度等方面直接受上级部门的管辖，但在研究方向与思维方式上却能保持高度独立。

       例如，作为美国陆军转型与军事变革策源地的陆军训练与条令司令部在2011年7月就以“怎样从当前力量向2020年——一个财政紧缩时代的陆军转型”为题，开始了系统内的探讨与研究，提出了包括“2020年的美国陆军必须做些什么？”等12个针对美国陆军的未来最具代表性的思考问题，在此基础上，提出了建设“2020美国陆军”的长远规划，并就具体转型目标与改革方案等问题组织了多场次全陆军范围内的大讨论，而最终成果随即成为领引美国陆军未来发展的“纲领性”思路。

       又如，设在纽约州的罗彻斯特大学内直属美国海军部的海军分析中心主要从事海军战略、战术方面的研究，该中心为确保思维方式上独立性，其研究人员往往来自退役军官和文职人员，除军方规定的课题外，该中心将四分之一的年度预算经费用于自主课题，以保持创新性。

       再如，与国防部不存在隶属关系的兰德公司在建立之初就强调自己是一个独立、客观、非营利性、不代表任何派别的咨询机构，并在自己的各项研究工作中自始至终贯彻这种理念。兰德公司的这种独立性是由一个20多人组成的监事会来保障实现的，除国防部、空军部、陆军部规定的研究课题外，兰德公司也将近四分之一左右的年度预算经费用于认为有意义或将会造成重大影响的自主选择课题研究。

非营利机构下的商业运作

       由于“智库”这一特殊事物真正引入中国还是近些年的事情，大多数人对“非营利性”与“赢利”的区别还有着比较模糊的认知。

       简单而言，“非营利性”的机构（包括智库）是以理事会为其核心管理组织，而非股东大会，所有经营所得只能用于再发展不能用于个人分红。而“赢利”则是智库赖以生存的资金来源。用美国国防部净评估办公室前主任马歇尔的话来说，智库就是“用思想卖钱，再用钱买思想”。所以，除军方直属的军事智库无须为发展资金担忧外，像联邦政府资助的研究中心和其他独立的防务智库，均以目前市场通行的商业化运作规则为手段，获取自身发展所必需的资金。

       例如，像资金压力不大的海军分析中心和兰德公司之类联邦政府资助的研究中心，也会将自主选择课题形成项目需求书，主动向军方或其他用户机构兜售，以扩充资金来源。独立的防务智库除像战略预算与评估中心有较为稳定的国防部资金来源，以及像布鲁金斯学会之类有稳定的社会捐赠来源之外，其他的一些防务智库无不为稳定的资金来源而犯愁。

       除扩大捐赠渠道、争取用户研究项目之外，“长期稳定的赢利产品线”则是他们利用商业化运作规则创造稳定资金来源的商业模式。例如，年度会员模式、数据库服务模式、期刊与出版物模式、培训模式等。

退役军官成为主力军

       毋庸置疑，人才是智库之根本。对美国的军事智库和防务智库来说，美军退役军官、退休情报官、政府退休官员等构成了这些智库的主力军。

       例如，战略预算与评估中心有9名退役军官，新美国安全中心7名，美国进步中心2名，美国外交关系委员会2名，战略与国际问题研究中心10名，布鲁金斯学会1名，传统基金会4名，战争研究所4名，大西洋理事会4名。这些退役军官中大约有70％都来自美国陆军。

       而退役中校创办防务智库又是美国的一大特别现象。最具代表性的就是安德鲁·克雷平涅维奇陆军中校退役后创办了战略预算与评估中心，又如托马斯·巴尼特海军中校退役后创办了自己的防务智库，还有海军陆战队中校威廉·霍格斯塔德退役后也创办了一家防务智库……这种现象绝非偶然，与美军军官的升迁制度有关。由于非作战指挥官由中校晋升至上校在美军相对比较困难，大量的研究型军官在中校退役后进入军事或防务智库界，继续进行防务研究成为一个不错的选择。正如艾森豪威尔所希望的那样“警觉而又知识渊博的公民会不断地权衡国家安全政策的成本和收益”，退役军官的加入可以说极大地加强了军事与防务智库的专业性。

       事实上，自美国国防部建立之初，智库就与军方保持着紧密关系，甚至由军方直接提供咨询并派人参与课题研究。例如，兰德公司的空军项目部和阿罗约中心的咨询委员就是由参联会副主席领导，而国防研究所的咨询委员会则由负责采购、技术和后勤的国防部副部长首席助理领导。在具体的课题研究中，军方会根据需要派现役军官以国防部研究员（DoD fellow）的身份加入研究团队。这种协同关系也确保了课题研究的质量，以及研究成果的实用性。

       另一方面，美国独特的“旋转门”式的人力流动机制也使得军事和防务智库与国防部之间在思维方式上“无缝衔接”：军方观点可以直接变为智库思想，智库观点也同样可以直接转变为军方思想。

       譬如，美军新“抵消战略”的推手、国防部常务副部长罗伯特•沃克的经历就是一个鲜活的案例。2001年，他以上校军衔退役后进入战略预算与评估中心从事海上作战研究工作，2009担任海军部副部长，2013年担任新美国安全中心主任一职，2014年4月30日正式就任美国国防部第32任常务副部长。罗伯特·沃克在战略预算与评估中心的工作经历，对安德鲁·克雷平涅维奇乃至安德鲁·马歇尔的军事变革思想自然心领神会、衣钵相传，在任国防部常务副部长之后推出新“抵消战略”也就不足为奇。

      
美国智库的竞争，其本质不是战胜对手，而是创造独特价值的能力，而竞争优势就是能始终保持这种能力。 CFP 资料

       美国拥有世界上最庞大的智库群，除政治、经济和国际关系等类型智库外，国防、国际安全、军事行动、反恐等研究智库也不在少数，军事与防务智库呈现出百花齐放的景象，特别是非军事系统的防务智库，具有很大的话语权，新闻媒体经常报道相关的研究内容。此外，防务智库的开放性和透明性也有信息自由法案（FOIA）作为法律保障。与之相比，中国国内的智库几乎全聚在经济和外交两条路上，而军事或防务智库种类单一，研究水准参差不齐，注重保密而忽视沟通。

提升分析方法和工具

       关于美国智库的竞争，其本质不是战胜对手，而是创造独特价值的能力，而竞争优势就是能始终保持这种能力。纵观美国军事与防务智库，在塑造核心竞争力方面主要集中在以下几个方面：

       一是确立适合自己的研究主线，并能不为所谓热点搅扰，坚持沿既定方向做深做实。例如，兰德公司以研究军事尖端技术和重大军事战略而著称于世，海军分析中心以海军战略与战术为主要研究方向，战略预算与评估中心则集中于战略评估与国防资源配置分析。可谓各有千秋，各有所长。反观兰德公司近年来在美国国防部的影响力有所式微，不得不说和它业务领域急剧扩大到卫生、教育、法律、商业、环境等领域有关。

       二是建立并不断完善适合自己的方法论与分析工具。例如，兰德公司自创建起就重视分析方法与手段建设，确立了在净评估分析框架下的定性与定量结合的综合分析方法，同时建立了高品质研究分析标准与质量审查机制。在分析工具方面，从兰德战略评估系统到一体化应急模型的广泛使用，一方面确保了高质量兰德报告的出炉，另一方面也深刻地影响着美军战略评估与战略研究。同样师从于国防部净评估办公室主任马歇尔的战略预算与评估中心，在研究方法上，广泛使用兵棋推演系统分析未来战争，与科学应用国际公司共同主导的“20XX年兵棋推演”就是一个典型的兵棋推演案例，而广为人知的《空海一体战：初始作战概念》《东亚2025》等报告，同样也是其兵棋推演后的佳作。

       三是数据工程为智库奠定了扎实的发展基础。无论智库大小，美国军事智库与防务智库均非常重视数据工程建设，从他们研究报告中的引述与详尽的数据分析就可略见一斑，靠数据说话才是硬道理，这也是成熟智库的标志。例如，兰德公司所创建的决策模型与战争模型，就是靠巨大的战争数据、兵力数据、装备数据、经济数据、人文数据、地理数据等来支撑的。

引纳商业界与民间智慧

       反观中国，中国军事改革势在必行，建立军队所属智库呼声日益高涨。想当年，科学泰斗钱学森从美国归来后，就曾建立过类似军事智库的雏形，即利用固定的时间、固定的场所，邀请不同领域的专家进行“头脑风暴”，这种思想与学术交流机制最终直接结果就是成立于1986年的，从事国防系统分析和软件工程技术研究的现总装备部系统工程研究所。但令人遗憾的是，这种良好的机制并未得到广泛的认同与推广。

       就目前而言，笔者认为以下几个问题至关重要：一是必须抱有为后人栽树的心态，以牺牲两代人的大无畏精神，扎扎实实从零开始，改革不是拆后重组，不是新瓶装陈酒，换汤不换药，对智库真实本质的认知将决定今后所有的一切智库行为。

       二是如果不能格式化原有“折子文化”与“唯上思维”，保持研究思维与分析方法上的独立性，必将走回老路，浪费的是白花花的银子和大米。

       三是如果不能真实地走出自我封闭的堡垒，广泛引纳商业界与民间的精髓，则很难跨域集成而适应当前高速发展的社会与战争形态，殊不知，未来的战争形态早已超越了战争本身。

       四是军事智库专家不是军事媒体专家，服务与影响对象的不同决定了两者有着极其本质的差别，靠数据说话、靠系统性的分析说话，才是军事智库专家的“腔调”。

能自我造血、勿贪大求全

       作为军队所属智库的补充与协同，独立于民间的防务智库有其存在的价值与必要性，对此无需赘述。在独立防务智库的建设与发展方面，笔者罗列以下几个问题仅供参考。

       一是基于目前的软环境，从理想到现实是防务智库建设的必经之路，谋利图名者慎入此门，胸怀理想、潜心研究，方成正果。

       二是确立清晰的研究领域与研究方向尤为重要，做力所能及的事，贪大求全，则欲速不达。

       三是规划并构建智库长期产品生命线，自力更生，完善自我造血功能，将抗风险能力最大化，才有可能走的更远。

       四是没有自己的方法论就没有核心竞争力，既然是防务智库，应了解并掌握战略竞争的手段。

       五是防务智库做的是干净之事，自然需要干净的人，心胸狭小者当然不可能有战略远见，旁门左道者当然不可能把握主流方向，自私自利者当然不可能放眼天下……作为独立于民间的防务智库，有着很大的自主性与自由性，这恰恰对其创办者或负责人提出了更高的要求，如果没有使命感与社会责任感，又如何能带领防务智库成为军队决策的思想贡献者呢？