冷战结束以来,美国对南海的政策可概括为两句话:一是美国对南海争议本身不持立场;二是美国在南海的主要任务是确保海上航行自由。一般认为,2010年7月23日希拉里.克林顿在越南河内的讲话,宣告了美国南海政策的一次重大调整,在讲话中她虽重申了“美国对涉及南中国海地貌特征的各种领土争端,不偏向任何一方”,在主权问题继续奉行“相对中立”的立场,但却向包括中国在内的声索国提出了一系列要求,“美国认为各声索方应根据《联合国海洋法公约》来主张领土主权及相关权益”,“各方应协商解决领土争端,美国反对使用武力或以武力相胁迫,不能破坏南海的航行自由”。实际上,美国开始偏离之前的相对中立政策,转而不断加大介入南海问题。
希拉里讲话的大背景是美国当时正如火如荼地推进“亚太再平衡”战略,南海问题为美国提供了一个非常好的借力平台或抓手。冷战结束以来,美国长期对东南亚地区缺乏足够重视,加之东南亚各国普遍奉行“大国平衡”的战略,美国在东亚的军事存在和盟友体系一直呈现“北强南弱”。与美日、美韩同盟密切的政治、经济、军事联系相比,美国在东南亚的经营则惨淡得多,南海周边地区遂成为美国亚太战略布局的最薄弱一环,美国所说的“重返”,很大程度上就是要强化在东南亚地区的各种存在。
美国此阶段的政策意图可概括为“浑水摸鱼”,即利用炒作南海问题推动“亚太再平衡”。不过,美国并不希望对峙争端扩大,不愿意看到摩擦对峙升级,在2012年中菲黄岩岛事件中还是保持着克制,并没有给菲律宾太多的支持。虽然美国智库的报告、媒体的评论经常压倒性地指责中国,但美国政府还是保持着一定的平衡,至少在牵制中国方面不那么露骨。
近日,美军航母战斗群闯进南海,图为3月4日美军航母战斗群在南海补给。