WTO改革2019新进展（上篇）

大千世界

　　卢锋：去年各方注重讨论WTO改革原则，今年议题更为具体。美国率先出牌，中国系统表态，发展中国家频频发声。




　　2019年12月3日 04:47 北京大学国家发展院教授 卢锋

　　多边贸易体制改革是现阶段全球经济治理架构改革的重要内容之一。如果说去年各方注重讨论WTO改革原则方针并就其必要性达成共识，今年则主要围绕若干议题更为具体地展开。从改革过程概况看，美国率先出牌，中国系统表态，发展中国家频频发声。从具体内容看，电商规则谈判异军突起，发展中国家“S&DT”争议激烈，履行通告义务改革初步破题，上诉机构改革僵持难解。本文首先介绍改革推进概况，接着观察重点改革领域推进情况，最后简略点评改革背景、现状和前景。


　　1、今年改革推进概况


　　2019年初美国在WTO改革上就有一系列动作。先是元月中旬向WTO提交有关发展中成员地位以及特殊与区别待遇（S&DT）的改革提案，建议取消四类成员的发展中国家地位及特殊与差别待遇。2月15日美国提交题为《总理事会决议草案：加强WTO协商功能的程序》的提案。3月美国年度贸易政策议程报告从四个方面系统提出美国有关WTO改革主张：一是WTO必须应对所谓“始料未及的来自非市场经济的挑战”。二是WTO争端解决必须充分尊重成员主权政策选择。三是WTO成员必须被强制要求遵守告知义务。四是WTO对发展处理方式必须调整以反映当前全球贸易现实。


　　继去年11月发布WTO改革框架文件表达改革三原则和五点主张，2019年5月13日中国向WTO提交《关于WTO改革的建议文件》，进一步系统阐述有关WTO改革基本立场与行动领域看法。文件分4个方面12个领域提出改革具体主张。第一方面“解决危及世贸组织生存的关键”包含三个领域议题：打破上诉机构成员遴选僵局、 加严对滥用国家安全例外以及不符合WTO规则的单边措施的纪律。第二方面“增加世贸组织在全球经济治理中的相关性”包括强化农业领域纪律、推进电子商务议题谈判等五个议题。第三方面“提高世贸组织的运行效率”，包含加强成员通报义务履行与改进世贸组织机构工作。第四方面“增强多边贸易体制的包容性”。


　　与去年比较，今年WTO改革新特点之一是更多发展中成员积极参与表达立场意见。2019年5月13-14日，印度、中国等23个WTO发展中成员在新德里举行部长级会议，其中17国部长和高官发表《共同努力加强世贸组织以促进发展和包容》成果文件，重申WTO在全球贸易规则制订和治理中优先地位，呼吁维护WTO核心价值和基本原则，确保WTO改革反映发展中成员诉求。文件重点关注WTO上诉机构法官补缺、特殊和差别待遇、农业协议对发展中国家不公正、渔业补贴等问题，希望WTO充分考虑和尊重发展中成员尤其是最不发达成员困难和利益，帮助发展中成员能力建设。


　　7月10日，非洲集团、印度等提“通过包容性方式加强世贸组织透明度与通报”，强调应优先考虑发达国家承诺而没有履行的四项义务通报。7月22日，印度、古巴、玻利维亚和8个非洲国家共同向WTO提交改革提案“加强世贸组织以促进发展与包容”。提出反对单边主义，坚决维护多边贸易体制。认为上诉机构法官补缺是WTO改革首要任务。处理争端解决机制关键是保持其基本特征：独立的两级争端解决系统，启动程序的自动性，争端解决机构（DSB）以反向协商一致 (reverse consensus) 做出决定。


　　今年WTO改革涉及诸多领域内容，其中有关发展中成员地位及特殊有区别待遇、电商多边规则、透明度与通告义务履行、上诉机构成员遴选程序等领域改革讨论和推进最为活跃和引人注目，下面依次梳理观察。


　　2、发展中成员地位与区别待遇改革


　　WTO发展中成员身份及相关“特殊与区别待遇（S&DT）”问题，是今年WTO改革较为聚焦与争论较大议题。美国选择其作为今年推进WTO改革优先议程，试图通过单边施压迫使其他成员接受其改革建议。许多新兴经济体和发展中成员质疑美国立场，据理力争提出针锋相对的改革建议。中国秉持坚守原则与客观务实立场，明确支持维护广大发展中国家相关权益，同时依据对自身现实国情以及国际经济演变态势研判，对主要发达国家某些诉求做出理性回应。


　　1）S&DT缘起与改革背景


　　S&DT指GATT/WTO协议包含的各种旨在扶持发展中成员经济和贸易发展的特殊条款，要旨是在实施多边规则时赋予发展中成员某些特殊权利，规定发达国家为发展中成员提供某些优惠待遇的义务。GATT创建初期，发展中成员争取到允许在进口激增和国际收支困难时采取数量限制的权利，成为S&DT规则的滥觞。在1963创设的联合国贸发会议（UNCTAD）与1964年成立的77国集团推动下，GATT第四部分“贸易与发展”章节于1966年生效，肯定发展中成员可获得某些非对等权利的原则。1979年“东京回合”形成“授权条款 (Enabling Clause)”，就普惠制 (Generalized system of preference)、最不发达国家优惠待遇达共识。乌拉圭回合谈判将S&DT条款适用范围从货物贸易协定扩展到《服务贸易总协定》(GATS)、《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS)以及《关于争端解决规则和程序的谅解》(DSU)，有关共识原则被随后创建的WTO继承和发展。根据2018年WTO最新版“S&DT”，发展中成员目前共享有155条优惠待遇，分六种类型：一是旨在增加发展中成员贸易机会的规定，二是维护发展中成员利益的规定，三是承诺、行动和贸易政策工具的灵活性安排，四是过渡期方面的规定，五是有关技术援助的规定，六是关于最不发达国家的优惠条款。GATT/WTO 没有对“发展中成员”拟定官方定义，而是由成员国加入时“自我声明”是否以发展中成员身份加入。


　　WTO创建后特别是进入新世纪以来，全球经济发展取得成就并呈现新特点。一方面，广大发展中国家与发达国家经济发展水平差距鸿沟仍然存在，国际经济金融治理体系中某些不利于发展中国家经济发展的规则内容仍然存在，发展中国家摆脱贫困持续发展的紧迫性仍然存在，由此决定了“S&DT”的制度规则安排仍具有现实必要性与积极意义。另一方面在WTO推进经济全球化拓展环境下，发展中国家相对较快增长与WTO成员间人均收入差距有所收敛：以汇率计算人均收入，WTO成员基尼系数从1995年0.76下降至2015年0.63。以PPP计算从0.58下降到0.47。后危机时期全球经济增长动力结构发生“三重转换”，上世纪90年代美国对全球增长贡献为29.1%，G7贡献56.8%，发达国家整体贡献76%；2008年金融危机爆发十年来，该指标分别下降到10.2%，15.1%和25.9%。上世纪90年代中国对全球增长贡献为8.3%，金砖国贡献11.5%，新兴和发展中国家贡献23.9%；过去十年该指标分别上升到35.4%，47.9%和74.1%。


　　上述演变背景下，美欧等发达国家内部对WTO多边规则及其代表的经济全球化态度逐步发生显著变化。先是美欧等主要发达国家内部缺乏比较优势和开放竞争力部门面临调整压力，相关行业就业群体及其利益代表较早质疑多边贸易体制。进入新世纪特别是美国金融危机和欧洲债务危机以来，全球化怀疑论对美欧主要发达国家主流立场和民意影响显著增加。另外随着长期经济发展和形势演变，S&DT具体内容对一些已进入到较高收入水平的发展中成员现实意义发生变化，例如通过技术援助提升发展能力、补贴和降低贸易壁垒对等性方面灵活性安排等方面，对某些高收入发展中成员现实意义有所下降。


　　由此可见，S&DT是发展中成员群体在历史上争取到的权利，是通过特定程序嵌入多边规则体系的既定事实，因而包括中国在内的广大发展中成员维护自身权益，具有历史正当性与规则合理性。当然也要看到，在历史中形成的规则会随着历史环境演变而提出调整改动要求。随着当代全球经济增长朝着相对有利于发展中成员方向演变，随着WTO成员间人均收入差距初步有所缩小，发达国家在多哈回合时就提出改革“S&DT”动议，近来部分发达国家积极倡导推动相关规则改革，特别是美国最近更以单边手段施压试图强推改革，使得有关议题成为今年WTO改革争议较多对象。


　　2）部分成员改革主张交锋


　　美国今年元月相关提案认为，部分G20成员国以及已经得显著发展国家，通过自我声明方式获得发展中国家地位享受特殊和差别待遇，违背历史上形成这个规则以帮助少数成员克服融入世界贸易体系困难的创设初衷。2月15日美国提交《总理事会决议草案：加强WTO协商功能的程序》，建议取消四类国家发展中国家地位及S&DT：一是OECD成员或将要加入OECD国家，二是G20成员，三是被世界银行认定为高收入国家，四是在全球进出口贸易占比达到5%及以上国家。点名提出新加坡、韩国、中国、巴西、墨西哥、俄罗斯、印度、印度尼西亚、南非、尼日利亚等国需从S&DT毕业。


　　特朗普总统7月26日发表《改革世界贸易组织发展中国家地位备忘录》，指示USTR用“一切可能手段”，防止自我声明但没有适当经济或其他指标佐证的发展中国家利用WTO规则和谈判中灵活性谋取利益。该文件点名提到文莱、香港等小型经济体人均收入已经很高却依然声称拥有发展中国家地位。接着质疑中国经济和出口总量已居世界前列，依然声称是发展中国家。备忘录指出这种状况必须改变，否则将无法满足美国劳工和企业需求，无法面对当前全球经济挑战。备忘录要求USTR在60天内汇报进展，还提出若90天无实质性进展，美国将单方面不再承认部分国家在WTO发展中国家地位，不支持此类国家OECD成员资格。


　　许多发展中成员表达了与美国上述主张不同的立场，体现在包括中国、印度、非洲集团和其它很多发展中成员多份联合签署的改革建议中。19年2月18日中国、印度、南非、委内瑞拉等四国共同提交《惠及发展中成员的特殊和差别待遇对促进发展和确保包容的持续重要性》报告，通过指标说明发展中与发达国家发展水平鸿沟依然存在，发展中国家自我认定法具有历史合法性。强调目前WTO核心问题不是发展中国家自我认定，而是贸易保护主义、单边主义、AB产生机制停滞及多哈回合僵局。


　　2019年10月15日，52个WTO成员（非洲集团43国、玻利维亚、柬埔寨、中国、古巴、印度、老挝、阿曼、巴基斯坦、委内瑞拉）向WTO总理事会第四次会议提交《关于“促进发展的特殊与差别待遇声明”作为讨论资料。指出S&DT对于保证贸易包容与平等的极端重要意义，任何剥夺发展成员条约嵌入权的单边做法与成员义务不一致，并且侵蚀多边贸易体制基础。文件重申四个“必须”原则：在WTO规则和谈判中发展中国家的无条件权利必须继续，发展中国家必须被允许依据自我评估决定发展中国家地位，现有的S&D条款必须保持，目前和未来谈判必须提供S&D条件。


　　少数发展中成员出于种种考虑单边采取了与美方建议一致或接近的立场。3月19日特朗普与巴西总统博尔索纳罗在华盛顿会晤后发表联合声明，巴西“与其全球领导者的地位相称，经美方建议，博尔索纳罗总统同意开始在WTO谈判中放弃特殊和差别待遇”。新加坡贸工部7月27日表示，支持更新世贸组织规则，承诺在WTO贸易便利化协定生效后立即实施而不寻求过渡期。韩国10月24日宣布放弃农业另外以外的S&DT。


　　3）中国立场考量与选择


　　中国是最大发展中国家，与WTO广大发展中成员利益休戚与共；中国又是最重要新兴大国，在推动国际治理架构改进完善方面承担特殊责任。因而中国对S&DT议题会有更多维度和更为全面考量：要优先维护广大发展中国家的正当权益，重视国际治理架构与时俱进的客观需要，兼顾与美国及发达国家长期关系定位，更重要的是务实评估“S&DT”对中国经济现实利益基准。


　　就最后一点而言，据初步梳理，在WTO协议现有S&DT条款中，去掉入世谈判承诺放弃条款以及逐步失去实际意义条款，我国目前享受并仍有现实意义的条款大约有50多条。这些仍有现实意义条款主要涉及技术援助的权利和义务、补贴灵活性和降低壁垒承诺的非对等性特权、谈判新规则可能设置S&DT等方面权益。随着进入新世纪以来经济超预期发展，某些条款如获得外部援助特殊照顾等规定的现实含金量与我国入世时比较已显著下降。补贴政策灵活性与降低壁垒承诺等方面非对等性权利对我国现实利益较大，维护相关权益关乎我国外部经济环境稳定，显然应是我国相关谈判需重点考虑目标。不过也需看到，随着近年我国与主要发达国家经贸关系演变，有关我国补贴等政策争议超出WTO谈判范围，要在相关权益方面原封不动地保持与普通发展中成员完全相同权利有一定难度。


　　基于上述考量，中国在与发展中成员共同倡导“四个必须”原则方针同时，具体内容表态也有某些自选动作。这一点体现为中方独立建议的相关内容：一是加强对WTO现有S&DT条款执行和监督力度，特别是LDCs关注的“免关税、免配额”待遇等实施；二是增加技术援助的针对性和具体性，确保其有助于发展中成员融入多边贸易体制和全球价值链；三是根据《多哈部长宣言》要求，继续推进特殊与差别待遇条款的谈判；四是在未来贸易投资规则制定中，为发展中成员提供充分有效的特殊与差别待遇；五是鼓励发展中成员积极承担与其发展水平和经济能力相符的义务。


　　在今年7月底WTO第三次总理事会上，中国大使就S&DT问题发言时明确指出：“特殊与差别待遇原则是嵌入条约的、所有发展中成员都享有的不容协商的权利。”他还用英国2008年喜剧片“Three and Out”来调侃“美国第三次原封不动将其文件提交总理事会”做法，表达中方对美国片面改革立场主张的质疑和抵制。他同时表示中国“从来不回避自己的责任……对于今后具体谈判中的特殊和差别待遇，如果确有需要，我们会直言相告，并在谈判中尽力争取；如果不再需要了，我们会毫不犹豫把机会让给更需要的发展中成员。”这可看作是对中国既坚持原则也保留灵活度政策立场的一个注释。


　　3、电子商务规则谈判突破性进展


　　1998年在日内瓦召开的WTO第二届部长级会议通过《全球电子商务宣言》并设立工作组，经过20年酝酿磨合才在2017年12月WTO布宜诺斯艾利斯第十一届部长级会议上形成推动电子商务议题讨论的决定。突破性进展发生在今年年初：2019年1月25日在瑞士达沃斯举行的电子商务非正式部长级会议上，中国、美国、欧盟、日本、俄罗斯、巴西等几十个WTO成员签署《关于电子商务的联合声明》，确认有意在世贸组织现有协定和框架基础上正式启动与贸易有关的电子商务议题谈判。


　　达成达沃斯共识后相关成员首轮磋商于5月13-15日举行，各方围绕电子签名、电子认证、数字产品非歧视待遇、在线消费者保护、透明度等方面问题交换意见。第二轮磋商于6月18日-20日举行，讨论数据跨境流动、计算设施本地化、网络安全、电子传输免征关税、电信议题等方面议题。7月15日-17日第三轮磋商聚焦便利化、市场准入、商业信任、技术援助与合作等领域议题。各方提交数十份提案，既包括电子商务涉及概念和规则制定思路，也包含对诸如电子商务免征关税、电子签名认可、数字跨境流动、公民个人隐私权保护、国家安全、数据中心本地化等具体规则拟定方式讨论，某些成员还提交了有关规则建议文本。


　　美国提案重点关注数字产品的非歧视性待遇、跨境数据自由流动、禁止数字基础设施本地化、保护源代码等议题。6月27日WTO服务贸易理事会举行正式会议讨论电子商务工作方案，会上美国介绍了一份关于“跨境数据流的经济效益”的报告，强调跨境数据流对数字贸易和其他经济部门的重要作用。日本以TPP/CPTPP条款为基准，提出政府不得限制特定网站和互联网服务，不得违反正当程序要求企业披露数据和商业秘密。欧盟关注电子合同、电子认证与电子签名、消费者保护、电子传输关税、转移或访问源代码、跨境数据流动、个人资料和隐私保护等议题，尤其强调个人资料和隐私受到高标准保护。欧盟认为有关谈判应涵盖电信规则，包含竞争保障、互联互通、授权许可、独立的监管机构等内容，要求电信监管机构与公共电信服务提供者分离且不对其负责，监管机构不得在任何公共电信服务提供者中拥有财务利益或管理职能。


　　中国提案在陈述谈判目标与推进方针基础上，系统提出有关改革行动领域主张。中国认为谈判目标应致力于挖掘电子商务的巨大潜力，帮助成员国，特别是发展中成员和最不发达成员融入全球价值链。谈判进程方面应秉持开放、包容、透明原则，在未来谈判结果的承诺方式上给予成员必要灵活性。在谈判方向重点上，应以WTO现有协定和框架为基础，重点讨论通过互联网实现交易的跨境货物贸易及物流、支付等相关服务，推动建立规范便利、安全可信的电子商务交易和市场环境。具体包括界定与贸易有关电子商务、电子传输等相关定义的内涵和外延，电子商务规则与WTO现有规则的关系等；建立规范便利的电子商务交易环境，包括跨境电子商务、电子签名和电子认证、电子合同；营造安全可信的电子商务市场环境，如线上消费者权益和个人信息保护、网络安全等问题。中国肯定与贸易有关数据流动的重要意义，但是认为数据流动、数据存储、数字产品处理等规则复杂而敏感，各成员之间分歧较大，在将这些议题提交 WTO 谈判前需有更多探索性讨论。


　　另外加拿大、新加坡、新西兰等成员国也从不同角度提出多份改革建议。目前看来，参与各方对创新电商多边规则表现出很高积极性，谈判磋商快速推进到某些操作层面内容。然而各方提案仍存在明显分歧。如美国针对其跨国企业在开展全球化经营过程中遇到的本地化、限制跨境数据流动、不恰当的互联网审查等壁垒，在谈判中重点关注跨国数据流动、计算机设施本地化、强制性技术转让、数字产品的非歧视待遇等议题。欧盟强调个人数据保护、消费者保护等议题，力主将电信规则议题纳入WTO电子商务规则谈判范围。中国则坚持发展导向，重视通过互联网实现跨境货物贸易及物流、支付等相关服务，推动建立规范便利和安全可信的电子商务交易环境，对数据跨境流动规则目前采取更为审视立场。


　　借助开放式诸边谈判方法，电子商务规则磋商谈判得以启动并活跃展开，成为今年WTO改革的重要突破和一大亮点。然而也要看到，WTO一些重要成员如印度、印尼、南非等对某些关键问题持保留立场尚未参加谈判，目前参与成员立场观点及利益诉求存在明显差异甚至隐含对立因素。现有谈判能否弥合参与成员立场观点差距，形成可普遍接受的规则文本，使得电商规则创新成为新一轮WTO改革的早期收获成果，是后续改革的重要观察点之一。