FT中文网： 中国和WTO的“第二春”

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　　刘裘蒂：应将美国《2018年度中国履行WTO承诺情况报告》与中国相关文件对比解读，借此探讨中国能对WTO改革做什么。

　　


　　2019年2月18日 07:17 FT中文网专栏作家 刘裘蒂

　　美国贸易代表办公室在2月4日向国会递交了《2018年度中国履行WTO承诺情况报告》（简称《2018年度报告》），除了延续了去年年度报告对于中方履行情况的不满，更表达了WTO系统改革无用的结论。这份报告对于目前紧锣密鼓的中美贸易谈判会起到什么样的作用？


　　自从中国加入WTO以来，美国贸易代表办公室每年初会根据《2000年美中关系法》的要求，向国会报告中国遵守加入WTO的承诺情况，包括多边承诺和对美国的任何双边承诺。今年的报告针对2018年的情况，是历来第17次围绕同样主题的报告。为了协助编制这个报告，美国贸易代表于2018年8月24日在《联邦公报》上发布了一份公告，通知相关方提交书面意见和证词，并安排于2018年10月3日在贸易政策工作委员会举行公开听证会。


　　根据《2018年度报告》，2001年中国加入WTO时，中国是世界第六大经济体。如今中国的经济规模是2001年的四倍。总体而言，中国目前是WTO成员国中最大的货物贸易国，2017年占全球出口总额的近14%，占全球进口总额的近11%。


　　2001年中国是世界第六大货物出口国。到2013年中国已跃居第一，目前出口的商品价值与北美所有国家的总和大致相同。就商品进口而言，2001年中国是世界第六大进口国，而今天它是世界第二大进口国。


　　《2018年度报告》的基调是：中国从加入WTO中获益匪浅，但并未像预期的那样试图改变其经济体制或贸易体制，而且从未完全遵守WTO规则。但正如中国常驻WTO大使张向晨2018年7月26 日在日内瓦举行的WTO总理事会年内第三次会议中表示的，中国的立场是，中国从来没有承诺改变它的经济体制。在1992 年，当中国宣布建立社会主义市场经济时，“我们所说的社会主义市场经济就是中国共产党领导的市场经济。26 年过去了，我们从未改变过自己的观点。至于有些人认为中国加入WTO后会改旗易帜，那只是他们的一厢情愿而已。世界上市场经济不只有一种模式，中国在努力探索符合中国国情的市场经济道路，并且已经取得了巨大的成就，不管别人说什么，我们都会坚定不移地沿着这条道路走下去。”


　　《2018年度报告》也凸显了中美对于WTO仲裁机制不同的看法，美国是WTO仲裁机制里最活跃的参与者，以原告身份提出了123起申诉，并作为被告被起诉152起案件。中国已成为美国政策制定者的一个特别目标，他们越来越多地利用WTO的法律程序来挑战中国政府对国内产业的支持、限制进口、知识产权维护不够到位、和其他国家主导的贸易政策。中国则曾经通过WTO程序提出20起申诉，并在43起案件中为被告。


　　《2018年度报告》中承认，美国迄今为止已向WTO提出23起针对中国的诉讼，并在这些争端中经常胜诉。然而美方认为，WTO的争端解决机制旨在解决一个成员认为另一成员已采取违反WTO义务的措施或行动的争端，这一机制并非为了处理“一个与WTO体系的基本基础广泛冲突的贸易体制”，WTO其他成员解决争端的数额不足以弥补这一系统性问题。对于中国最近表示支持赋予WTO上诉机构更多权力的建议，美国贸易代表办公室指出这是因为中国认为上诉机构更有可能保护中国的“非市场经济”体系，而不会向中国施压，或要求其改变该体系。


　　报告也指出，理论上WTO成员国可以采用新的规则，要求像中国这样的成员国放弃“非市场经济”体制和国家主导的“重商主义”贸易体制，但美国贸易代表办公室认为，由于中方将反对任何制约中国目前经济和贸易体制的协议，因而期望WTO新规则的谈判取得成功并不现实。


　　在接下来我与美国一线智库彼得森国际经济研究所的资深国际贸易专家盖瑞•赫夫保尔的对谈中，我请他解读《2018年度报告》，谈谈报告对于中美贸易谈判可能有的影响，并探讨美国对WTO的机制将有何意图。赫夫保尔曾经担任卡特总统时期美国财政部负责国际贸易和投资政策的副助理部长、美国外交关系委员会研究主任、乔治敦大学国际金融外交教授和国际法研究所副所长，著有《建设太平洋之桥：通向中美自由贸易和投资》（2014）等30多部关于国际贸易和跨境投资的著作，以及数百篇相关论文。


　　刘裘蒂：与《2017年度报告》相比，《2018年度报告》是否有新的或值得注意的地方？美国贸易代表罗伯特•莱特希泽以曾反对中国加入WTO而闻名。您认为在他的监督下，与2016年的报告相比，2017年和2018年的报告是否更具鹰派色彩？


　　赫夫保尔：从《2016年度报告》到《2017年度报告》之间，语调发生了急剧变化。《2016年度报告》总结摘要指出了美中贸易关系的有利特点，包括美国出口的增长，并对解决关注领域的问题提出了希望。《2017年度报告》的总结摘要则认为双边贸易关系没有任何积极意义，相反地它罗列了一长串中国未履行的承诺，并且首次指出，美国支持中国加入WTO是错误的。《2018年度报告》的总结摘要比2017年版要短得多，但语气也同样严厉，中国的主要缺点都以要点的形式列出。我注意到《2018年度报告》暗示的信息是：中国远远背离了WTO体系的规范和期望，仿佛应该让它“退群”。


　　刘裘蒂：《2018年度报告》是否会对正在进行中的中美贸易谈判中发挥作用？


　　赫夫保尔：目前的谈判最多只能解决《2018年度报告》中所反映的一小部分牢骚。该报告的作用是为特朗普政府期间与中国持续的贸易紧张局势提供正当理由，并为2019年3月取得临时协议后的持续谈判提供指南。


　　刘裘蒂：从中国的角度而言，美国的单边保护主义做法，包括征收关税，本身就是违反WTO规则。此外，美国已经阻碍了WTO上诉机制新法官的任命。您认为美国在遵守WTO规则方面是否可能采用了某种双重标准？


　　赫夫保尔：特朗普政府对钢铁和铝征收232条款“国家安全”关税，对广泛的中国出口征收301条款关税，这显然违反了WTO的规则。但从另一方面来说，美国认为WTO的上诉机构机制不合理，因此提出了合理的反对，这些反对意见最初是由奥巴马政府提出的。我和我的同僚曾经发文指出，WTO的争端解决机制正处于危机之中。WTO成员国未能就规则手册的改革进行谈判，包括关于解决争端的规则本身。因此，越来越多的会员国要求WTO上诉机构就不明确或不完整的WTO规则做出决定，这引起了美国和其他国家的指责，认为这些裁决实际上是规避了成员国修改WTO规则手册的权利，从而削弱WTO成员国的国家主权。在过去几年里，美国阻止了上诉机构法官的任命，迫使WTO成员就解决美国关心的新规则进行谈判。不幸的是，目前会员国还没有就改革上诉机构达成共识，但可能会在2019年秋季达成协议。


　　刘裘蒂：2018年6月中国政府发布了《中国和世界贸易组织白皮书》（简称《中国入世白皮书》），说明中国履行其WTO承诺，并解释中国关于多边贸易体制的主张。中国认为，到2010年为止，中国已经履行了所有的关税削减承诺，将平均关税水平从2001年的15.3%降至9.8%。制成品平均税率从14.8%降低到8.9%。中国将农产品的平均关税税率从23.2%降至15.2%，约为全球平均税率的四分之一，远低于WTO发展中国家（56%）和发达国家（39%）的税率。中国农产品的最高关税税率为65%，美国、欧盟和日本的最高关税税率分别为440%、408%和1706%。


　　在非关税壁垒方面，中国认为，截至2005年1月，已取消了汽车、机电产品、天然橡胶等424个项目的进口配额、进口许可证、具体进口招标要求等非关税措施。作为市场自由化的一个证据，《中国入世白皮书》指出，2017年私营企业和外商投资企业的对外贸易占全国贸易总额的83.7%，高于2001年的57.5%。2017年占中国出口份额最大的中国私营企业贡献了出口商品和服务的46.6%。


　　美方在《2018年度报告》中却指出，中国尚未实现根据其入世承诺所做的关税削减的全部市场准入，而且各种非关税壁垒继续阻碍美国农业产品进入中国市场，特别是消费品和增值产品。您如何看待中国的自我评估与美国贸易代表声明之间的落差？


　　赫夫保尔：美国贸易代表在《2017年度报告》和《2018年度报告》中承认，中国已经履行了其关税承诺，并取消了进口配额等公开的非关税壁垒。然而美国认为，中国应将其关税水平在制造业方面削减至发达国家的水平，在农业方面削减到美国的水平，并应消除一长串不透明的服务业、商品和农业非关税壁垒。特朗普政府认为，这些变化将大幅减少中国与他国多边和与美国双边的贸易顺差。尽管大多数经济学家对这种预测表示怀疑，但是这个改革会促进美国消费品和农产品出口。不论如何，这些改革肯定会使中国受益，并支持更高的增长率，同时缓解国际紧张局势。


　　除了关税和非关税壁垒，最大的问题是技术转让。这可能永远无法解决：大多数美国国会议员相信，中国的成功是建立在非法盗用西方技术的基础上。我并不同意这样的看法，但恐怕这已经成为民主党人和共和党人共同的信条。


　　刘裘蒂：中国的贸易谈判团队仔细研究了《美国-墨西哥-加拿大协定》，得出的结论是：就实质而言，《美墨协定》与《北美自由贸易协定》之间只有大约15%的差异。您同意这个评估吗？如果真是如此，在与中国的交易中，您认为莱特希泽会接受类似的标准（即与现状不过15%的改变程度）吗？


　　赫夫保尔：我同意这一评估，我在彼得森研究所网站上与史蒂文•格罗伯曼合著发表的关于《美墨协定》与《北美自由贸易协定》之间差异的论文也表达了同样的结论。但就莱特希泽而言，中国是另一回事。也许3月份的协议只会增加中国对牛肉、大豆、猪肉、天然气等的购买量，但只要莱特希泽是美国贸易代表，并且得到彼得•纳瓦罗（注：对华鹰派代表）的支持，所谓的“结构性问题”就不会得到解决。


　　刘裘蒂：您是否同意格雷厄姆•艾利森的评估，即美中将在3月1日前达成“买-买-买”协议，从而把艰难的结构性问题的谈判推迟到接下来6个月的休战期？您同意这种阶段性谈判的做法吗？


　　赫夫保尔：这是一个合理的预测。然而，美国提出的“结构性问题”的清单太长，如果确实有可能解决的话，它们将需要通过许多方面来解决。除非中国看到这项决议是为了自己的经济利益，这些“结构性问题”不会得到解决。


　　刘裘蒂：《2018年度报告》列举了中国入世所得到的利益，和美国所遭受的诸多不利；但中国的《中国入世白皮书》列举了中国加入WTO后对世界的重大贡献。


　　另外，中国在2018年9月发表了《中美贸易摩擦事实与中国立场》白皮书（简称《贸易摩擦白皮书》）。《贸易摩擦白皮书》认为，美国已经从中美关系中获得了广泛的商业机会，如跨境投资和进入中国市场，这在推动美国经济增长、提高消费者福利和升级经济结构方面发挥了重要作用。贸易和经济合作支持美国经济增长，降低了美国通胀，为美国消费者带来了实实在在的利益，并在美国创造了大量就业机会。据美中贸易委员会估计，在2015年，美国对华出口和美中双向投资为美国提供了260万个就业机会。此外，中国的投资覆盖了美国46个州，为美国创造了14万多个就业机会，其中大部分是在制造业。


　　为什么美国和中国会有两个截然不同、互相抵触的叙事？为什么美国不能看到自己从中国入世中获益？


　　赫夫保尔：我同意，美国从中国加入WTO及中国在世界经济中不断扩大的作用中获益匪浅。你引用的中方统计数据很有说服力。


　　这场辩论的另一边（美方）声音强调三个主题：首先，根据奥特尔、邓恩和汉森的研究，中国制造业的出口已经扼杀了数以百万计的美国就业机会，这些计算被夸大了，并被随后其他的研究质疑，但美国人普遍相信这种说法。


　　其次，中国相对于美国的双边贸易顺差证明中国在这场交易中占了便宜。这种强调重商主义的主题忽略了现代宏观经济的分析和不同经济体各自的比较优势。


　　第三，中国作为技术超级大国的崛起对美国构成了存在式的威胁。


　　刘裘蒂：特朗普政府坚持认为，WTO无法处理贸易失衡问题，特朗普曾经在接受《福克斯新闻》访问时声称，美国几乎输掉了WTO内的所有诉讼。但是，根据卡托研究所贸易政策研究中心的主任丹•伊肯森的研究，当涉及到为解决争端而向WTO提起的诉讼时，美国赢了它所起诉的绝大多数案件，并且输了大多数针对它为被告的案件。这也是其他国家在WTO面前的普遍表现。


　　伊肯森审查了1995年至2017年3月为止涉及美国的WTO贸易争端，发现有114起美国为原告（超过了任何其他WTO成员），当美国是原告时，获胜率是91%。 到2017年3月为止，美国是129个案件的被告（比WTO任何其他成员国都多），当美国是被告时，89%是美国败诉。


　　您认为美国的战略是有选择地回避WTO争端解决的机制吗？为了回应中国的贸易行为，美国对价值2500亿美元的中国进口产品征收关税。但与此同时，它也向WTO投诉，指控中国技术授权法案具有“歧视性”。您如何看待美国在落实WTO规则的战略？


　　赫夫保尔：伊肯森的统计数字是正确的。除非会员国有足够的把握胜诉，它们不会提出WTO的诉讼，数据也证明了这一点。特朗普对WTO的胜诉和败诉的记录知之甚少。无论如何，特朗普政府对WTO案件的解决速度感到不耐烦——通常从开始到结束需要2到3年。美国政府认识到，中国与美国的双边贸易顺差本身并没有违反WTO规则。此外，技术转让作为市场准入的代价，可能没有违反现有的WTO规则。因此，美国政府正在寻求一种中美之间双边谈判的战略来解决这些问题，即使它也同时向WTO提出了其他案例。


　　刘裘蒂：最近WTO前总干事近帕斯卡•拉米在中国发表了一次演讲，大意是：“我认为中国没有滥用国际贸易规则，也没有通过欺骗规避这些规则。如果中国真的作弊，其他国家肯定会把中国告到WTO，而中国将因为作弊而败诉。我认为关键不是中国是否作弊，而是WTO的规则已经落后，这给中国在某些领域提供了补贴的空间。”您同意这个评估吗？


　　赫夫保尔：是的，这个评估是对的。然而考虑到WTO内部需要取得共识的运作模式，改革WTO的规则几乎是不可能的。


　　刘裘蒂：您是否同意《2018年度报告》的结论，即WTO改革在解决长期的贸易失衡方面是徒劳的？为什么？


　　赫夫保尔：是的。贸易失衡是国际货币基金组织所要解决的问题，而不是WTO的问题。当需要解决贸易不平衡时（并非所有不平衡都是如此），宏观经济工具是适当的方法，如汇率和财政平衡，而不是贸易政策。


　　刘裘蒂：如果WTO的改革值得尝试，你认为最有效的方法是什么？中国如何为这一进程做出贡献？


　　赫夫保尔：今天WTO的状况很糟糕。中国可能通过单方面削减关税，和放弃“发展中国家”的地位来为WTO注入一些活力。如果中国放弃“发展中国家”的地位，这将为巴西、南非和其他领先的新兴国家提供一个令人钦佩的榜样。届时，这些国家将受到WTO对农业补贴和成员资格其他方面的限制，在发达国家看来，这似乎意味着WTO体系变得更加公平。


　　刘裘蒂：《2018年度报告》指出，“中国对‘发展中国家’地位的主张是不真诚的，与加入WTO议定书的条款不一致。17年前中国加入WTO时，WTO成员明确表示，他们不认为中国是发展中国家。当时，中国问题工作组成员对中国声称是发展中国家提出质疑，并明确否认中国根据几个WTO协定自主选择‘发展中国家’地位的权利。”您赞同美国贸易代表办公处的说法吗？


　　赫夫保尔：我不认为《中华人民共和国加入WTO议定书》规定中国有义务放弃“发展中国家”的地位。但我认为这对世界贸易体系的健康是件好事。


　　刘裘蒂：您认为WTO日益减弱的吸引力，更多地是与“全球化”的存在式危机有关吗？特朗普政府对WTO的长期计划是什么？


　　赫夫保尔：WTO的命运是民粹主义者反全球化的一部分。越来越多贸易壁垒上升，多于下降，对于跨境投资和移民的壁垒也是如此。这是不幸的。反全球化阶段的持续时间会有多久？这还有待观察。我认为特朗普政府不太关心WTO的长期生存，但美国商界当然关心。有鉴于此，我不相信美国政府会退出WTO或拒绝参与正在进行的谈判。